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專題專欄
完善礦業用地制度的必要性
我國的礦業用地分為勘查用地和礦業生產用地，修訂前的礦產資源法沒有對礦業用地進行專門規定。
根據土地管理法，勘查用地屬于臨時用地，期限一般不超過2年。土地管理法實施條例進一步規定，建設周期較長的能源基礎設施建設使用的臨時用地，期限不超過4年，但法律、行政法規另有規定的除外。從實踐來看，勘查用地制度的主要問題是探礦用地期限與探礦權期限不一致，以及臨時用地補償缺乏公平決定機制。
礦業生產用地包括礦業企業建設和生產經營中所需要的全部土地。長期以來，礦業生產用地屬于建設用地范疇，對集體土地只能通過征收方式取得。2019年修正的土地管理法實施之后，礦業生產雖然可以通過出讓、聯營、作價出資等方式使用集體經營性建設用地，但礦業用地與集體經營性建設用地“偶遇”的概率比較小。而且，土地管理法列舉規定的公共利益類型中，能源、交通等基礎設施建設所需用地屬于公共利益，而一般的礦業用地并非可以行使征收權的公共利益類型，除非法律另有規定。這就意味著，除煤炭、油氣等能源項目用地外，其他非能源類礦產項目用地并不能通過征收方式取得土地使用權。
從實踐來看，通過征收取得采礦用地成本高，征收集體土地審批程序復雜、時間長，并受建設用地指標、耕地占補平衡等限制，而露天開采的采礦用地占地面積大、分布廣，也不利于土地的節約集約利用。礦業用地實踐中“合法采礦、違法用地”等現象長期制約著礦山企業健康發展，也不利于土地用途的有效管制和生態文明建設。
新礦法對礦業用地制度的創新
礦業用地有別于其他用地的突出特點是“位置不可替代”和“用地主體與礦業權人統一”。新礦法堅持問題導向，通過第34條對礦業用地專門作出規定，其創新點包括：
——從規劃編制源頭上保障礦業用地需求。第34條第1款規定“國家完善與礦產資源勘查、開采相適應的礦業用地制度。編制國土空間規劃應當考慮礦產資源勘查、開采用地實際需求。勘查、開采礦產資源應當節約集約使用土地。”該規定要求在規劃環節就實事求是地考慮礦業用地需求，同時要求礦業用地的保障也要體現節約集約用地原則。
——建立多元化的供地方式。第34條第2款規定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當保障礦業權人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地。開采戰略性礦產資源確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。”這項規定改變了征收的單一供地方式，礦業用地可以通過出讓、租賃、作價出資等方式取得，同時充分利用土地管理法第54條“法律、行政法規規定的其他用地”這一公共利益的兜底規定，針對開采戰略性礦產資源確需使用農民集體所有土地的，可以依法實施征收。
——擴展臨時用地使用范圍。第34條第3款規定“勘查礦產資源可以依照土地管理法律、行政法規的規定臨時使用土地。露天開采戰略性礦產資源占用土地，經科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，報省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地；臨時使用農用地的，還應當按照國家有關規定及時恢復種植條件、耕地質量或者恢復植被、生產條件，確保原地類數量不減少、質量不下降、農民利益有保障。”臨時用地制度從勘查用地拓展到露天開采戰略性礦產資源用地，這是新礦法對臨時用地制度的重大突破，相對于出讓、租賃、作價出資等供地方式而言，臨時用地程序更加簡單，也有利于礦山企業露天開采戰略性礦產資源。
——礦業用地期限延長至與礦業權期限一致。第34條第4款規定“勘查、開采礦產資源用地的范圍和使用期限應當根據需要確定，使用期限最長不超過礦業權期限。”這項規定徹底解決了過去長期存在的礦產資源勘查權期限與臨時用地期限不一致的問題，也有利于采礦用地與采礦權的期限匹配。
推動礦業用地制度不斷健全
新礦法對礦業用地制度的改革值得肯定，但落實到具體實施的條文規定還須在礦產資源法實施條例中進一步細化，推動礦業用地制度不斷健全。
——明確礦業權人使用土地的具體保障措施。新礦法雖然規定“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當保障礦業權人依法通過出讓、租賃、作價出資等方式使用土地。”但沒有規定具體的保障措施，無法保證礦業權人以公平合理的對價取得土地使用權。因為礦業權依存于特定土地，在礦業權人先取得礦業權的情況下，土地權利人往往會利用優勢在談判時漫天要價。類似問題在礦業權人臨時用地情形中也會出現。基于此，域外立法一般通過公平價格確定機制等規定，確保礦業權人及時以合理對價取得土地。我國臺灣地區規定礦業用地可通過購用、租賃方式取得。購用土地的場合，如屬私有土地且協議不成，委托不動產估價師確定；如屬公有土地，按一般公有財產處分計算標準計算。礦業權人若與土地所有人不能達成協議，雙方均可向主管機關申請調處，土地所有人以及關系人不接受調處時，可依法提起民事訴訟。但礦業權人可以提存地價、租金或補償，申請主管機關備查后，先行使用其土地。
——明確礦業臨時用地的期限及是否可以延期。新礦法規定“勘查、開采礦產資源用地的范圍和使用期限應當根據需要確定，使用期限最長不超過礦業權期限”，但沒有明確臨時用地期限如何確定以及是否可以延長。如果按照土地管理法及其實施條例，臨時用地的期限一般不超過2年。即便是建設周期較長的能源基礎設施建設所使用的臨時用地，期限也不超過4年。而且兩者均未規定臨時用地的延期制度。在新礦法對臨時用地期限沒有明確規定的情況下，如何與礦業權期限匹配？同時，從礦山企業勘查用地及露天開采戰略性礦產資源用地的現實操作來看，允許其在土地管理法及其實施條例規定的臨時期限屆滿后，再通過出讓、租賃、作價出資等方式取得土地使用權，似乎不太現實。既然土地管理法實施條例已明確臨時用地可以通過法律、行政法規另行規定，那么，未來的礦產資源法實施條例應對此問題予以明確。
——明確規定對土地權利人的賠償或補償。礦業權人雖有礦業用地優先權，但勘查、開采活動對土地權利人造成損害的，法律應明確予以賠償或補償。目前，各國立法重視對土地權利人的利益保障。如烏拉圭的采礦法對“土地所有人的權利”進行了明確規定：因采礦活動造成損失的，由礦山企業承擔賠償；獲得礦業權持有人因在其名下的土地上建立地役權而給予的補償；如因礦業權持有人開展采礦活動，而導致土地所有人無法使用其土地或土地的主要部分，則有權要求礦業權持有人購買其土地或該土地的一部分，如雙方未就土地銷售價格達成一致，則應通過其他法律規定的程序和機制確定價格，如礦業權持有人不同意購買土地，則土地所有人可要求礦業主管部門撤銷其所授予的礦業權；參與分配礦業權使用費。可見，未來的礦產資源法實施條例，對土地權利人的賠償或補償作出科學合理規定，不僅是土地權利保障的需要，也有利于礦業權的順暢實現。
作者：劉銳 趙力葦 中共中央黨校（國家行政學院）
來源：土地觀察